การอ้างอิง: อุดมศักดิ์ สินธิพงษ์. (2565). การพัฒนากฎหมายเพื่อการบริหารจัดการขยะที่มุ่งสู่เศรษฐกิจหมุนเวียน (Legal Development for Waste Management Towards Circular Economy). วารสารสิ่งแวดล้อม, ปีที่ 26 (ฉบับที่ 1).
บทความ: การพัฒนากฎหมายเพื่อการบริหารจัดการขยะที่มุ่งสู่เศรษฐกิจหมุนเวียน (Legal Development for Waste Management Towards Circular Economy)
ปัญหาขยะมูลฝอยมีแนวโน้มเพิ่มสูงขึ้นจากการขยายตัวของชุมชนเมือง การเพิ่มขึ้นของประชากรและการขยายตัวของอุตสาหกรรม ในปีพ.ศ. 2563 ปริมาณขยะมูลฝอยของทั้งประเทศอยู่ที่ 27.35 ล้านตัน โดยขยะมูลฝอยจะถูกคัดแยก ณ ต้นทาง และนำกลับไปใช้ประโยชน์ จำนวน 11.93 ล้านตัน ในจำนวนนี้ได้รับการกำจัดอย่างถูกต้อง 11.19 ล้านตัน ส่วนที่เหลือประมาณ 4.23 ล้านตัน ได้รับการกำจัดอย่างไม่ถูกต้อง1 โดยเป็นของเสียอันตราย ประมาณ 658,651 ตัน ในที่นี้ร้อยละ 65 เป็นของเสียประเภทซากผลิตภัณฑ์เครื่องใช้ไฟฟ้าและอุปกรณ์อิเล็กทรอนิกส์ และของเสียอันตรายอื่น ๆ อาทิ แบตเตอรี่ กระป๋องสเปรย์ ในจำนวนนี้ร้อยละ 18.5 ได้รับการจัดการอย่างถูกต้อง อีกทั้งยังมีการอนุญาตให้นำเข้าขยะอิเล็กทรอนิกส์และลักลอบนำเข้า ซึ่งพบว่าสถานประกอบการจำนวนมากยังไม่มีระบบการจัดการขยะอิเล็กทรอนิกส์ได้อย่างมีประสิทธิภาพ2 ในส่วนของขยะติดเชื้อที่เกิดขึ้น 47,962 ตัน ร้อยละ 98 ได้รับการจัดการอย่างถูกต้อง3 จากมาตรการกำหนดให้ปฏิบัติงาน Work From Home ทำให้ปริมาณพลาสติกใช้ครั้งเดียวเพิ่มขึ้น โดยเฉพาะในเขตเมืองที่มีการใช้บริการสั่งซื้อสินค้าและอาหารผ่านระบบออนไลน์เพิ่มขึ้น โดยมีปริมาณขยะพลาสติกเกิดขึ้นในช่วงสถานการณ์การแพร่ระบาดของโรคติดเชื้อไวรัสโคโรนา 2019 ประมาณ 6,300 ตัน/วัน หรือเพิ่มขึ้นประมาณ ร้อยละ 15 มีการลักลอบทิ้งในพื้นที่ต่าง ๆ รวมทั้งในแหล่งน้ำ4 ทำให้มีขยะพลาสติกจากบกตกค้างอยู่ในทะเล รวมถึงการทิ้งในทะเลโดยตรงส่งผลกระทบต่อสัตว์บกและสัตว์ทะเลที่กลืนกินขยะพลาสติกเข้าไป
การบริหารจัดการขยะมูลฝอยอยู่ภายใต้กฎหมายหลายฉบับ ประกอบไปด้วย (1) กฎหมายที่เกี่ยวกับการจัดการขยะมูลฝอยจากชุมชน ได้แก่ พระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ. 2535 พระราชบัญญัติการสาธารณสุข พ.ศ. 2535 และพระราชบัญญัติรักษาความสะอาดและความเป็นระเบียบเรียบร้อยของบ้านเมือง พ.ศ. 2535 (2) กฎหมายที่เกี่ยวกับการจัดการขยะมูลฝอยติดเชื้อจากสถานพยาบาล ได้แก่ พระราชบัญญัติการสาธารณสุข พ.ศ. 2535 และกฎกระทรวงสาธารณสุข ว่าด้วยการกำจัดมูลฝอยติดเชื้อ พ.ศ. 2545 (3) กฎหมายที่เกี่ยวกับการจัดการขยะอุตสาหกรรมและของเสียอันตราย ได้แก่ พระราชบัญญัติโรงงาน พ.ศ. 2535 และพระราชบัญญัติวัตถุอันตราย พ.ศ. 2535 และ (4) กฎหมายที่เกี่ยวกับการใช้ประโยชน์จากขยะมูลฝอย ได้แก่ พระราชบัญญัติควบคุมการขายทอดตลาดและค้าของเก่า พ.ศ. 2474 พระราชบัญญัติการพัฒนาและส่งเสริมพลังงาน พ.ศ. 2535 และพระราชบัญญัติการประกอบกิจการพลังงาน พ.ศ. 2550 ที่ส่งเสริมการผลิตไฟฟ้าจากขยะมูลฝอยและพลังงานหมุนเวียน
5 มูลนิธิบูรณะนิเวศ, การจัดการของเสียจากชุมชน. รายงานฉบับสมบูรณ์โครงการขับเคลื่อนนโยบายสาธารณะเพื่อการบริหารจัดการของเสียที่ยั่งยืน, Available from http://www.earththailand.org/th/document/135.
ที่มา : https://ec.europa.eu/environment/green-growth/waste-prevention-and-management/index_en.htm
6 หลักลำดับขั้นการจัดการขยะ (Waste Management Hierarchy) ให้ความสำคัญกับการป้องกันมิให้เกิดขยะตั้งแต่ต้น จากนั้นจึงส่งเสริมให้เกิดขยะให้น้อยที่สุด หากมีขยะเกิดขึ้นแล้วควรส่งเสริมให้เกิดการใช้ซ้ำและการรีไซเคิล ชิ้นส่วนที่รีไซเคิลไม่ได้จึงค่อยนำมาแปรรูปเป็นพลังงาน และส่วนที่เหลือจากการแปรรูปเป็นพลังงาน จึงค่อยนำไปกำจัดอย่างเหมาะสม
2. ปัญหาและอุปสรรคทางกฎหมายในการบริหารจัดการขยะมูลฝอย
กฎหมายที่เกี่ยวข้อง ได้แก่ พระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ. 2535 พระราชบัญญัติการสาธารณสุข พ.ศ. 2535 พระราชบัญญัติรักษาความสะอาดและความเป็นระเบียบเรียบร้อยของบ้านเมือง พ.ศ. 2535 พระราชบัญญัติโรงงาน พ.ศ. 2535 และพระราชบัญญัติวัตถุอันตราย พ.ศ. 2535
ในขณะที่สหภาพยุโรป มีโครงสร้างกฎหมายการจัดการของเสียอย่างเป็นระบบ ที่ประกอบไปด้วย (1) กฎหมายพื้นฐานว่าด้วยของเสีย วางกรอบนโยบายการจัดการและแนวปฏิบัติในการจัดการของเสีย (2) กฎหมายทั่วไปว่าด้วยการจัดการของเสีย กำหนดประเภทและหลักเกณฑ์และวิธีการจัดการของเสีย และ (3) กฎหมายเฉพาะว่าด้วยการจัดการซากผลิตภัณฑ์แต่ละชนิด กำหนดวิธีการจัดการซากผลิตภัณฑ์เฉพาะ หรือที่รู้จักกันในชื่อกฎหมาย EPR อาทิ อุปกรณ์อิเลกทรอนิกส์ บรรจุภัณฑ์ เครื่องใช้ไฟฟ้า แบตเตอรี่ ยานยนต์ 7
ญี่ปุ่น พัฒนากฎหมายการจัดการขยะภายใต้แนวคิดการใช้ประโยชน์ในทรัพยากรแบบหมุนเวียน โดยมีระบบโครงสร้างกฎหมายการจัดการขยะที่ประกอบไปด้วย (1) กฎหมายพื้นฐานด้านสิ่งแวดล้อมและการสร้างสังคมที่ใช้ทรัพยากรแบบหมุนเวียน (2) กฎหมายการจัดการขยะและส่งเสริมการรีไซเคิล (3) กฎหมายการจัดการขยะจากผลิตภัณฑ์เฉพาะ อาทิ บรรจุภัณฑ์ อาหาร เครื่องใช้ไฟฟ้า และ (4) กฎหมายสนับสนุนการจัดการขยะ 8
ข้อดีคือ เพื่อให้การจัดการขยะเป็นระบบและมีประสิทธิภาพ แก้ปัญหาความซ้ำซ้อนของกฎหมาย และความสับสนในการใช้กฎหมายของเจ้าหน้าที่ และเพื่อเชื่อมโยงการจัดการขยะทั้งระบบในแนวทางที่มุ่งสู่เศรษฐกิจหมุนเวียนและการพัฒนาที่ยั่งยืน
ประเด็นปัญหาดังกล่าว เป็นผลจากการที่มีกฎหมายเกี่ยวกับขยะหลายฉบับ ที่แบ่งแยกอำนาจหน้าที่ความรับผิดชอบการจัดการขยะของต่างหน่วยงาน กล่าวคือ กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม โดยกรมควบคุมมลพิษและสำนักงานทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมจังหวัด รับผิดชอบจัดทำแผนปฏิบัติการเพื่อการจัดการคุณภาพสิ่งแวดล้อมระดับจั งหวัด กระทรวงมหาดไทย โดยกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นและจังหวัด กำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในการจัดการขยะในท้องถิ่น กระทรวงสาธารณสุข กรมอนามัยและสาธารณสุขจังหวัด รับผิดชอบจัดการขยะจากชุมชนและสถานพยาบาล และกระทรวงอุตสาหกรรม โดยกรมโรงงานอุตสาหกรรม ดูแลรับผิดชอบขยะอุตสาหกรรมและของเสียอันตราย โดยมีหน่วยงานต่อไปนี้มีบทบาทสนับสนุน ได้แก่ กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ กระทรวงการท่องเที่ยวและกีฬา กระทรวงพลังงาน กระทรวงการคลัง กระทรวงศึกษาธิการ กระทรวงกลาโหม และสำนักนายกรัฐมนตรี ร่วมมือและประสานการจัดการกับกระทรวงหลักข้างต้นตามอำนาจหน้าที่ของตน ซึ่งมีปัญหาการทับซ้อนของอำนาจหน้าที่ของต่างหน่วยงานที่ดูแลรับผิดชอบตามกฎหมายที่ให้อำนาจ
8 เรื่องเดียวกัน.
อนึ่ง ตามกฎหมายส่งเสริมเศรษฐกิจหมุนเวียนของจีน ได้จัดตั้งองค์กรเฉพาะคือ องค์กรบริหารจัดการการพัฒนาเศรษฐกิจหมุนเวียน อยู่ภายใต้การกำกับดูแลของสภาแห่งรัฐ รับผิดชอบกำกับดูแลและประสานงานการพัฒนาเศรษฐกิจหมุนเวียนของประเทศ 10
ข้อดีคือ มีองค์กรหลักในการดำเนินมาตรการตามนโยบายและแผนการจัดการขยะของชาติเป็นการเฉพาะ การประสานการจัดการกับหน่วยงานที่เกี่ยวข้องได้อย่างบูรณาการ และตรวจสอบการดำเนินงานของหน่วยงานเหล่านั้นได้อย่างมีประสิทธิภาพ รวมทั้งมีผู้รับผิดชอบการขับเคลื่อนเศรษฐกิจหมุนเวียนของประเทศ องค์กรข้างต้นจะมีบทบาทเชื่อมโยงและสนับสนุนกันในการจัดการขยะของชาติที่มุ่งสู่เศรษฐกิจหมุนเวียน
ประเด็นปัญหาดังกล่าว เป็นผลจากโครงสร้างการใช้อำนาจตามกฎหมายของไทย ที่ถือว่าการจัดการสิ่งแวดล้อมเป็นภารกิจของรัฐที่แม้เปิดโอกาสให้ประชาชนและชุมชนเข้ามามีส่วนร่วมจัดการได้ 11 แต่ยังขาดกฎหมายระดับพระราชบัญญัติที่กำหนดหลักเกณฑ์วิธีการใช้สิทธิการมีส่วนร่วมจัดการดังกล่าวได้อย่างเป็นรูปธรรมชัดเจน ในกรณีของขยะมูลฝอย เป็นอำนาจหน้าที่ของหน่วยงานรัฐในส่วนกลาง โดยการมอบอำนาจให้ราชการส่วนท้องถิ่นในการจัดการขยะแบบเบ็ดเสร็จ ที่แม้จะมีการอนุญาตให้เอกชนเข้ามาดำเนินการได้ แต่เป็นในลักษณะการควบคุมสั่งการ ขาดการบูรณาการบทบาทและหน้าที่ของทุกภาคส่วนที่ชัดเจน อย่างไรก็ดี กฎหมายของไทยกำหนดบทบาทของภาคเอกชนและประชาชนให้มีหน้าที่โดยอ้อมในรูปของภาระภาษีเพื่อการจัดการขยะ
ในขณะที่ญี่ปุ่น กฎหมายกำหนดให้ทุกภาคส่วน ได้แก่ ภาครัฐ ภาคครัวเรือน และผู้ประกอบการ มีหน้าที่ร่วมกันในการจัดการขยะอย่างบูรณาการ ดังนี้ (1) ภาครัฐ มีอำนาจหน้าที่กำกับดูแลการจัดการขยะของชาติ โดยกระทรวงสิ่งแวดล้อม กำหนดนโยบายและแผนการจัดการขยะ และโครงสร้างพื้นฐานการจัดการขยะ รัฐบาลท้องถิ่น โดยเทศบาล รับผิดชอบจัดการขยะในเขตพื้นที่ โดยมีจังหวัดเป็นผู้กำกับดูแล ให้คำปรึกษาและความช่วยเหลือที่จำเป็นแก่เทศบาล และยังกำหนดให้รัฐบาลกลาง จังหวัดและเทศบาล ร่วมมือกันดำเนินมาตรการป้องกันการเกิดขยะ ดูแลเพื่อให้มีการจัดการขยะที่เหมาะสม รวมทั้งสร้างองค์ความรู้แก่ประชาชนและผู้ประกอบการในการจัดการขยะ (2) ภาคครัวเรือนและประชาชน มีหน้าที่ลดการสร้างขยะ นำขยะกลับมาใช้ใหม่ แยกประเภทขยะ รวมทั้งให้ความร่วมมือและปฏิบัติตามนโยบายของรัฐบาลในการจัดการขยะ (3) ภาคผู้ประกอบการ มีหน้าที่รับผิดชอบจัดการขยะจากกิจการของตน ลดปริมาณการเกิดขยะ นำขยะกลับมาใช้ใหม่หรือเข้ากระบวนการผลิตใหม่ พัฒนาบรรจุภัณฑ์ให้ง่ายต่อการจัดการและกำจัด ให้ความร่วมมือในการปฏิบัติตามนโยบายของรัฐบาลในการลดและกำจัดขยะอย่างเหมาะสม 12
2.4) ปัญหาเรื่องการให้คำนิยามของคำว่า “ขยะ” ที่ยังขาดความเหมาะสม ไม่ครอบคลุม ส่งผลต่อประสิทธิภาพในการจัดการขยะ
ประเด็นปัญหาดังกล่าว เป็นกรณีกฎหมายเกี่ยวกับขยะให้คำนิยามคำว่าขยะหรือของเสีย โดยกำหนดเพียงชนิดของวัตถุสิ่งของที่ถูกทิ้งอย่างชัดเจน ขาดความยืดหยุ่น ดังเช่น พระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ. 2535 ให้คำนิยาม “ของเสีย” หมายความว่า “ขยะมูลฝอย สิ่งปฏิกูล น้ำเสีย อากาศเสีย มลสาร หรือวัตถุอันตรายอื่นใด ซึ่งถูกปล่อยทิ้งหรือมีที่มาจากแหล่งกำเนิดมลพิษ รวมทั้งกาก ตะกอน หรือสิ่งตกค้างจากสิ่งเหล่านั้น ที่อยู่ในสภาพของแข็งของเหลวหรือก๊าซ”
12 Article 2 - 4 of Waste Management and Public Cleansing Law 1970.
การให้นิยามของเสียของสหภาพยุโรป พิจารณาจากการกระทำของผู้ก่อให้เกิดของเสีย พร้อมทั้งมีการแบ่งแยกประเภทของของเสียเพื่อการจัดการ ที่มีความยืดหยุ่นครอบคลุมการจัดการของเสียได้อย่างมีประสิทธิภาพ ในขณะที่การกำหนดคำนิยามของเสียตามกฎหมายของไทย มีลักษณะเฉพาะเจาะจงที่ระบุชนิดของวัตถุหรือสิ่งของที่ถือเป็นของเสียอย่างชัดเจนนั้น เป็นคำนิยามที่ขาดความยืดหยุ่น อาจไม่ครอบคลุมสิ่งที่ถือเป็นของเสียหรือขยะที่เปลี่ยนแปลงไปตามยุคสมัยได้
2.5) การจัดการขยะของท้องถิ่นยังมีความแตกต่างในเรื่องประสิทธิภาพ ท้องถิ่นบางแห่งมีขนาดเล็ก หรือมีปริมาณขยะน้อยเกินกว่าจะลงทุนทำระบบกำจัดขยะเอง บางแห่งยังไม่มีศักยภาพที่จะกำจัดขยะได้ เนื่องจากขาดแคลนความรู้ทางเทคนิค บุคลากร และงบประมาณ รวมถึงข้อจำกัดในการออกข้อบัญญัติกำหนดวิธีการจัดการขยะที่สอดคล้องกับสภาวการณ์ปัจจุบัน
13 Article 3 (1) of the Waste Framework Directive (WFD) defines waste as “any substance or object which the holder discards or intends or is required to discard”.
14 สำนักงานที่ปรึกษาด้านอุตสาหกรรมในต่างประเทศ ประจำกรุงเวียนนา ประเทศออสเตรีย, ภาพรวมการจัดการของเสียของสหภาพยุโรป, 2558, หน้า 3.
ในประเด็นเรื่องค่าธรรมเนียมการให้บริการ กฎหมายต่างให้อำนาจราชการส่วนท้องถิ่นในการกำหนดอัตราค่าธรรมเนียมการให้บริการเก็บ ขนหรือกำจัดมูลฝอยโดยออกเป็นข้อบัญญัติท้องถิ่น รวมทั้งให้อำนาจรัฐมนตรีที่รักษาการตามกฎหมายในการออกกฎกระทรวงกำหนดอัตราค่าธรรมเนียมขั้นสูงในการเก็บ ขนและกำจัดขยะมูลฝอย 17 ที่มีปัญหาการกำหนดอัตราค่าธรรมเนียมที่อาจแตกต่างกันหรือไม่สอดคล้องกับต้นทุนการจัดการขยะของท้องถิ่นที่มีความแตกต่างในเรื่องขนาดและศักยภาพในการบริหารจัดการได้
ดังนั้น ควรปรับปรุงกฎหมายหลักที่เกี่ยวกับการจัดการขยะของชาติ โดยกำหนดกลไกและมาตรการในแนวทางการจัดการขยะอย่างยั่งยืน พร้อมทั้งให้อำนาจองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นออกข้อบัญญัติท้องถิ่นเพื่อดำเนินการ อาทิ
1) หลักเกณฑ์ วิธีการการจัดการขยะอย่างยั่งยืนในเขตพื้นที่ หรือร่วมกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอื่นเพื่อการจัดการขยะร่วมกัน หรือเพื่อประสานการจัดการขยะกับหน่วยงานอื่น
2) การออกใบอนุญาตให้ภาคเอกชนดำเนินกิจการรับทำการเก็บ ขน หรือกำจัดสิ่งปฏิกูลหรือมูลฝอยโดยทำเป็นธุรกิจ หรือโดยได้รับประโยชน์ตอบแทนด้วยการคิดค่าบริการ ที่ผู้สร้างขยะจะมีส่วนรับผิดชอบในรูปของค่าธรรมเนียม โดยรัฐจะจัดเก็บค่าธรรมเนียมทางตรงจากกิจการที่ปล่อยทิ้งของเสีย และค่าธรรมเนียมทางอ้อมจากครัวเรือนในรูปของภาษี
3) มาตรการควบคุมการคัดแยกขยะที่ต้นทาง กำหนดชนิดและประเภทของขยะที่ต้องทำการคัดแยก หน้าที่ของผู้ก่อให้เกิดหรือครอบครองขยะในภาคครัวเรือนและภาคอุตสาหกรรมในการคัดแยกขยะที่ต้นทาง
2.6) กฎหมายเกี่ยวกับขยะอยู่ภายใต้แนวคิดการจัดการขยะในแบบเดิม ที่มุ่งเน้นประสิทธิภาพในการกำจัดขยะ ในขณะที่การจัดการขยะอย่างยั่งยืนเป็นแนวคิดที่ได้รับการพัฒนาในกฎหมายเกี่ยวกับขยะของต่างประเทศ ที่มุ่งเน้นการลดการเกิดขยะและใช้ประโยชน์ในทรัพยากรและขยะอย่างมีประสิทธิภาพ
ในขณะที่สหภาพยุ
