บทคัดย่อ
จากสถานการณ์การผลิตและใช้พลาสติกที่เพิ่มสูงขึ้นอย่างมากในปัจจุบัน ทำให้มีการใช้พลาสติกอย่างแพร่หลาย โดยมากกว่าครึ่งหนึ่งเป็นประเภทใช้ครั้งเดียวแล้วทิ้ง บทความนี้จึงมีวัตถุประสงค์เพื่อทบทวนภาพรวมของมาตรการของภาครัฐในประเทศต่าง ๆ ทั่วโลกในการแก้ไขปัญหาขยะพลาสติก เพื่อเป็นข้อมูลสำหรับผู้มีส่วนเกี่ยวข้องทางด้านนโยบายและกฎหมาย
สุจิตรา วาสนาดำรงดี
สถาบันวิจัยสภาวะแวดล้อม จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย
จากสถานการณ์การผลิตและใช้พลาสติกเพิ่มสูงขึ้นอย่างมาก ตั้งแต่ทศวรรษ 1950 มีการผลิตพลาสติกมากกว่า 8.3 พันล้านตันหรือเฉลี่ยปีละ 300 ล้านตัน (Geyer, Jambeck & Law, 2017) ด้วยคุณสมบัติของพลาสติกที่มีน้ำหนักเบา มีความยืดหยุ่นสูงและราคาถูก ทำให้มีการใช้พลาสติกในผลิตภัณฑ์และบรรจุภัณฑ์ต่าง ๆ อย่างแพร่หลาย โดยพลาสติกมากกว่าครึ่งหนึ่งที่ผลิตขึ้นใช้ในชีวิตประจำวันเป็นประเภทใช้ครั้งเดียวแล้วทิ้ง (Single-use plastics) ซึ่งมีอายุการใช้งานสั้นและทำให้เกิดการใช้พลาสติกมากเกินความจำเป็น ทั่วโลกจึงกำลังประสบปัญหามลพิษจากขยะพลาสติกโดยเฉพาะอย่างยิ่งประเทศกำลังพัฒนาที่ไม่มีระบบจัดการขยะมูลฝอยที่มีประสิทธิภาพ นักวิจัยคาดการณ์ว่าขยะพลาสติกที่เกิดขึ้นทั่วโลก มีเพียงร้อยละ 9 เท่านั้นที่มีการนำกลับมาใช้ใหม่ (รีไซเคิล) และส่วนใหญ่ (ร้อยละ 79) สะสมในแหล่งฝังกลบหรือตกค้างในสิ่งแวดล้อมบนบกและในทะเล (Geyer, Jambeck & Law, 2017)
ประเด็นปัญหาขยะพลาสติกนับเป็นปัญหาที่สำคัญของประเทศไทยเช่นกัน โดยในแต่ละปี ประเทศไทยมีการผลิตและใช้ถุงพลาสติกกว่า 45,000 ล้านใบ ในปี พ.ศ. 2560 ปริมาณขยะพลาสติกประเภทถุงพลาสติกหูหิ้วอยู่ที่ 517,054 ตัน แก้วน้ำพลาสติกแบบใช้ครั้งเดียว 241,233 ตัน หลอดพลาสติก 3,873 ตัน กล่องโฟมบรรจุอาหาร 29,248 ตัน (คณะอนุกรรมการบริหารจัดการขยะพลาสติก, 2561)
ในช่วง 10 ปีที่ผ่านมา มีขยะประเภทพลาสติกเกิดขึ้นในประเทศทั้งสิ้นร้อยละ 12 ของปริมาณขยะทั้งหมด หรือประมาณปีละ 2 ล้านตัน นำกลับมาใช้ประโยชน์ ปีละ 0.5 ล้านตัน (ร้อยละ 25) ส่วนที่เหลือ 1.5 ล้านตันถูกนำไปกำจัดด้วยวิธีฝังกลบหรือเตาเผา บางส่วนตกค้างในสิ่งแวดล้อม (กรมควบคุมมลพิษ, 2560) อีกทั้งประเทศไทยยังถูกจัดให้อยู่อันดับ 6 ของประเทศที่ทิ้งขยะพลาสติกมากที่สุดในโลก (Jambeck et al., 2015) ส่งผลกระทบต่อภาพลักษณ์ของประเทศและการท่องเที่ยวของประเทศเป็นอย่างมาก เพื่อแก้ปัญหาขยะพลาสติกและขยะทะเล รัฐบาลไทยได้จัดทำร่างแผนปฏิบัติการด้านการจัดการขยะพลาสติก (พ.ศ. 2561-2573) บทความนี้จึงมีวัตถุประสงค์เพื่อทบทวนภาพรวมของมาตรการของภาครัฐในประเทศต่าง ๆ ทั่วโลกในการแก้ไขปัญหาขยะพลาสติก เพื่อเป็นข้อมูลสำหรับผู้กำหนดนโยบายประกอบการจัดทำแผนปฏิบัติการและมาตรการทางกฎหมาย นอกเหนือจากมาตรการรณรงค์เชิงสมัครใจที่ภาครัฐใช้อยู่ในปัจจุบัน บทความนี้ ผู้เขียนมุ่งเน้นไปที่มาตรการเพื่อลดปริมาณพลาสติกตั้งแต่ต้นทาง (Waste prevention) นั่นคือ มาตรการควบคุมการใช้ถุงพลาสติกชนิดหูหิ้ว (Plastic carrier bag) ซึ่งเป็นประเภทที่มีการผลิตและใช้มากที่สุด โดยข้อมูลบางส่วนรวมถึงมาตรการควบคุมกล่องโฟมและพลาสติกแบบใช้ครั้งเดียวแล้วทิ้งอื่น ๆ
2. ประเภทของเครื่องมือเชิงนโยบายในการควบคุมการใช้ถุงพลาสติก
ตารางที่ 1 เครื่องมือเชิงนโยบายในการควบคุมการใช้ถุงพลาสติก
| เครื่องมือกำกับควบคุม | ห้ามการผลิตและใช้พลาสติกที่ใช้ครั้งเดียว อาจจะเจาะจงเฉพาะบางผลิตภัณฑ์หรือหลายประเภท เช่น ถุงพลาสติก โฟมบรรจุอาหาร มาตรการห้ามอาจจะเป็นห้ามทั้งหมดหรือบางส่วน เช่น ห้ามใช้ถุงพลาสติกชนิดบางที่ความหนาน้อยกว่า 30 ไมครอน เป็นต้น |
|||
| เก็บที่ผู้ผลิต | เก็บที่ผู้ค้าปลีก | เก็บที่ผู้บริโภค | ผสมผสานเครื่องมือกำกับควบคุมและเศรษฐศาสตร์ | ผสมผสานระหว่างข้อห้ามและภาษี/ค่าธรรมเนียม เช่น กำหนดข้อห้ามการใช้ถุงพลาสสติกชนิดบางและให้มีการเก็บค่าธรรมเนียมถุงพลาสติกที่หนาขึ้น |
มาตรการห้ามใช้ (Ban) เป็นที่นิยมในกลุ่มประเทศแอฟริกาและบางประเทศในเอเชีย ส่วนใหญ่จะห้ามร้านค้าปลีกให้ถุงพลาสติกแก่ผู้บริโภค ณ จุดขาย มีประสิทธิภาพอย่างมากในแง่การลดปริมาณถุงพลาสติกโดยการหยุดพฤติกรรมผู้บริโภคด้วยการตัดทางเลือกของการได้รับถุงพลาสติก (Carrigan et al., 2011) อย่างไรก็ดี มาตรการห้ามใช้มีแนวโน้มที่จะถูกต่อต้าน เนื่องจากเป็นมาตรการที่จำกัดเสรีภาพของผู้บริโภค หากไม่มีการบังคับใช้กฎหมายอย่างเข้มงวดและไม่มีทางเลือกของวัสดุอื่นที่ต้นทุนต่ำ อาจทำให้เกิดการลักลอบใช้ถุงพลาสติกได้
ส่วนมาตรการทางภาษีหรือค่าธรรมเนียม มาจากแนวคิดเรื่องต้นทุนสิ่งแวดล้อมของถุงพลาสติก ซึ่งการแจกถุงพลาสติกฟรีเท่ากับต้นทุนสิ่งแวดล้อมยังมิได้ถูกนำมาคิดรวมในราคาถุงพลาสติก ดังนั้น จึงมีแนวคิดที่จะลดผลกระทบสิ่งแวดล้อมจากถุงพลาสติกโดยการเพิ่มต้นทุนสิ่งแวดล้อมเข้าไปในราคาถุงพลาสติกผ่านการเก็บภาษีหรือค่าธรรมเนียม ตามหลักการผู้ก่อมลพิษเป็นผู้จ่าย (Polluter Pay Principle) การเก็บภาษีหรือค่าธรรมเนียมสามารถเก็บเงินกับถุงประเภทใดก็ได้ ไม่จำกัดเฉพาะถุงพลาสติก โดยมาตรการทางเศรษฐศาสตร์ดังกล่าวมุ่งหวังที่จะปรับเปลี่ยนพฤติกรรมผู้บริโภค (Modify behavior) มากกว่าควบคุมพฤติกรรม (Regulate behavior) ดังเช่นมาตรการห้ามใช้ (Ban)
มาตรการเก็บภาษีหรือค่าธรรมเนียมนั้นมีประสิทธิภาพค่อนข้างมาก เนื่องจากผู้บริโภคจะเกิดความรู้สึกการกลัวความสูญเสีย (Loss aversion) เงินที่ตัวเองมีมากกว่าความต้องการได้รับในอัตราที่เท่ากัน Homonoff (2013) พบว่า การเก็บเงินค่าถุงพลาสติก ณ จุดขายมีประสิทธิภาพมากกว่าการให้โบนัสหรือแต้มรางวัลเมื่อไม่รับถุงพลาสติก ในอีกแง่หนึ่ง Rivers et al. (2017) เห็นว่า การเก็บค่าธรรมเนียมเพียงเล็กน้อยแต่ให้เห็นชัดเจนว่าเป็นค่าถุงพลาสติกนั้นถือได้ว่าเป็นเครื่องมือสะกิด (Nudge) อย่างหนึ่ง โดยปรับเปลี่ยนทางเลือกของผู้บริโภค (Choice architecture) ให้เลี่ยงการรับถุงพลาสติกใบใหม่ ส่วนมาตรการรณรงค์เชิงสมัครใจให้ผู้บริโภคนำถุงผ้ามาซื้อของ พบว่า ได้ผลน้อยมาก เนื่องจากลูกค้ามีความเคยชินต่อการได้รับถุงพลาสติก/ถุงกระดาษฟรีจากร้านค้า (Sharp et al., 2010) ดังจะเห็นได้จากรูปที่ 1 ที่เปรียบเทียบพฤติกรรมของผู้บริโภคในซูเปอร์มาร์เก็ตสองแห่งในเมืองวิกตอเรีย ประเทศแคนาดา ภาพด้านซ้าย มีการเก็บเงินค่าถุงพลาสติก ในขณะที่อีกที่หนึ่งยังให้ถุงพลาสติกฟรีแต่มีโบนัสให้หากนำถุงผ้ามาใส่ของ
ที่มา: Facebook Rereef
จากการรวบรวมข้อมูลของ UNEP (2018a) พบว่า ในช่วง 10 ปีที่ผ่านมา มีรัฐบาลระดับประเทศและระดับท้องถิ่นออกกฎหมายเพื่อลดปริมาณการใช้ถุงพลาสติกและโฟมบรรจุอาหาร โดยจำนวนกฎหมายที่ประกาศใช้เพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็วหลังปี ค.ศ. 2015 (2558) สาเหตุส่วนหนึ่งเป็นผลจากการออกระเบียบควบคุมการใช้ถุงพลาสติกของสหภาพยุโรป (EU Directive 2015/720) ซึ่งกระตุ้นให้รัฐสมาชิกกำหนดเป้าหมายในการลดการใช้หรือให้ใช้เครื่องมือทางเศรษฐาสตร์เพื่อจูงใจให้ผู้บริโภคลดการใช้ถุงพลาสติกหูหิ้วชนิดบาง (ดังรูปที่ 2) อีกสาเหตุหนึ่งมาจากการเรียนรู้ประสบการณ์ของประเทศอื่น ๆ ในการออกมาตรการควบคุมพลาสติกที่ใช้ครั้งเดียวแล้วทิ้ง ทั้งนี้ UNEP (2018a) คาดการณ์ว่า จะมีรัฐบาลที่ออกกฎหมายกำกับการใช้พลาสติกที่ใช้ครั้งเดียวแล้วทิ้งเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่องในอนาคต อันเป็นผลจากการผลักดันของสหประชาชาติที่ต้องการลดการใช้พลาสติกที่ส่งผลกระทบต่อระบบนิเวศทางทะเลและมหาสมุทรและก่อให้เกิดไมโครพลาสติก
ที่มา: UNEP (2018a)
มีประเทศ 127 ประเทศจากทั้งหมด 192 ประเทศ คิดเป็นร้อยละ 66 ที่ได้มีการออกกฎหมายในการควบคุมการใช้ถุงพลาสติก ทั้งนี้ กฎหมายที่ควบคุมถุงพลาสติกครอบคลุมตั้งแต่การผลิต การกระจาย การใช้และการค้าถุงพลาสติก การเก็บภาษี/ค่าธรรมเนียมและการกำจัดหลังการใช้งานของผู้บริโภค ขอบเขตของกฎหมายของแต่ละประเทศมีความแตกต่างกัน ดังแสดงในรูปที่ 3 แต่รูปแบบการควบคุมที่ใช้กันมากที่สุด คือ การจำกัดการแจกถุงพลาสติกฟรีที่จุดขาย ทั้งนี้ จนถึงเดือนกรกฎาคม ค.ศ. 2018 UNEP (2018b) รายงานว่า มี 27 ประเทศที่ได้จัดเก็บภาษีที่ผู้ผลิตถุงพลาสติก ในขณะที่ 30 ประเทศเก็บเงินค่าธรรมเนียมถุงพลาสติกกับผู้บริโภค และมี 43 ประเทศที่ได้ออกกฎระเบียบที่ใช้หลักการ “ความรับผิดชอบที่เพิ่มขึ้นของผู้ผลิต” (Extended Producer Responsibility) ในการจัดการถุงพลาสติก
ที่มา: UNEP (2018b)
ที่มา: UNEP (2018a)
ที่มา: UNEP (2018a)
ในช่วง 5 ปีที่ผ่านมา โดยเฉพาะอย่างยิ่งในปี พ.ศ. 2561 ทั่วโลกได้ตระหนักถึงปัญหาขยะพลาสติก ขยะทะเลและไมโครพลาสติกที่ได้กลายเป็นปัญหาสิ่งแวดล้อมระดับโลก รัฐบาลต่าง ๆ ทั่วโลกได้ออกมาตรการทางกฎหมายเพื่อควบคุมปริมาณการผลิตและการใช้พลาสติก โดยกฎระเบียบช่วงแรกมุ่งเน้นไปที่การควบคุมถุงพลาสติกชนิดหูหิ้วและกล่องโฟม โดยใช้มาตรการที่หลากหลายทั้งมาตรการห้ามใช้และมาตรการทางเศรษฐศาสตร์ รูปแบบที่นิยมใช้ คือ การเก็บเงินค่าธรรมเนียมถุงพลาสติกกับผู้บริโภคซึ่งพบว่ามีประสิทธิภาพในการลดปริมาณถุงพลาสติกค่อนข้างมาก แม้บางประเทศจะเลือกใช้มาตรการเชิงสมัครใจ เช่น ญี่ปุ่น นิวซีแลนด์ แต่ร้านค้าหรือซูเปอร์มาร์เก็ตที่ร่วมโครงการก็ใช้มาตรการเก็บเงินค่าถุงพลาสติกเช่นเดียวกัน ในระยะหลัง เนื่องจากปัญหาขยะพลาสติกมิได้มีเพียงถุงพลาสติก แนวโน้มการออกกฎหมายของประเทศต่างๆ จึงขยายขอบเขตครอบคลุมพลาสติกแบบใช้ครั้งเดียวแล้วทิ้งอื่น ๆ ที่มีการบริโภคจำนวนมาก เช่น หลอดพลาสติก แก้วพลาสติก ช้อนส้อมพลาสติก ฯลฯ ดังจะเห็นได้จากร่างกฎหมายของสหภาพยุโรป ร่างกฎหมายของประเทศฟิลิปปินส์ แผน Roadmap ของไต้หวันและมาเลเซีย เป็นต้น ดังนั้น รัฐบาลไทยควรพิจารณาการออกกฎหมายควบคุมการใช้พลาสติกแบบใช้ครั้งเดียวแล้วทิ้งในประเทศโดยใช้มาตรการทางเศรษฐศาสตร์ นั่นคือ การเก็บเงินกับผู้บริโภคเพื่อลดปริมาณการใช้อย่างฟุ่มเฟือยซึ่งจะมีประสิทธิภาพมากกว่ามาตรการรณรงค์เชิงสมัครใจให้ผู้บริโภคลดการบริโภคอย่างที่ได้ดำเนินการมาตั้งแต่อดีตถึงปัจจุบัน
