การอ้างอิง: สุจิตรา วาสนาดำรงดี. (2563). เรียนรู้ประสบการณ์การจัดการขยะบรรจุภัณฑ์ในประเทศเยอรมนี “ระบบความรับผิดชอบที่เพิ่มขึ้นของผู้ผลิต (EPR) และระบบมัดจำคืนเงิน (DRS)”. วารสารสิ่งแวดล้อม, ปีที่ 24 (ฉบับที่ 3).

บทความ: เรียนรู้ประสบการณ์การจัดการขยะบรรจุภัณฑ์ในประเทศเยอรมนี “ระบบความรับผิดชอบที่เพิ่มขึ้นของผู้ผลิต (EPR) และระบบมัดจำคืนเงิน (DRS)”

บรรจุภัณฑ์มีบทบาทสำคัญในการปกป้องสินค้าไม่ให้เกิดความเสียหายในระหว่างการกระจายสินค้าจากโรงงานผู้ผลิตหรือร้านค้าไปจนถึงมือของผู้บริโภค วัสดุที่นำมาใช้ทำบรรจุภัณฑ์มีหลากหลาย เช่น กระดาษ พลาสติก อลูมีเนียม กระป๋องเหล็กและแก้ว ทางเลือกของการใช้วัสดุที่นำมาผลิตเป็นบรรจุภัณฑ์ขึ้นอยู่กับชนิดของสินค้า ต้นทุนและเป้าประสงค์ของการบรรจุหีบห่อ แต่ในยุคปัจจุบัน บรรจุภัณฑ์พลาสติกได้รับความนิยมเป็นอย่างมากอันเนื่องมาจากราคาที่ถูก น้ำหนักเบา กันน้ำ ใช้งานง่าย ทำให้มีการผลิตบรรจุภัณฑ์พลาสติกหลากหลายชนิด เช่น ขวด แก้ว ถาด ถุง ฟิลม์ ฯลฯ  พลาสติกที่ถูกผลิตขึ้นทั่วโลก (ประมาณ 359 ล้านตัน ในปีค.ศ. 2018) กว่าร้อยละ 40 นำไปผลิตเป็นบรรจุภัณฑ์ รองลงมา คือการใช้พลาสติกในอุตสาหกรรมก่อสร้างและอุตสาหกรรมสิ่งทอ (Garside, 2019; Jang et al., 2020)

เพื่อที่จะบรรลุแนวทางดังกล่าวและเป็นการแบ่งเบาภาระของรัฐบาลท้องถิ่น รัฐบาลในยุโรปจึงได้นำหลักการ “ความรับผิดชอบที่เพิ่มขึ้นของผู้ผลิต” (Extended Producer Responsibility: EPR) มาใช้เป็นพื้นฐานในการออกกฎหมายการจัดการบรรจุภัณฑ์ บทความนี้นำเสนอประสบการณ์ของเยอรมนีซึ่งเป็นประเทศแรกที่ได้ออกกฎหมายการจัดการขยะบรรจุภัณฑ์บนพื้นฐานของหลักการ EPR และได้พัฒนาระบบมัดจำคืนเงินบรรจุภัณฑ์เครื่องดื่มมากว่า 3 ทศวรรษแล้ว รัฐบาลเยอรมันยังเป็นผู้ผลักดันให้สหภาพยุโรปออกกฎระเบียบที่ใช้หลักการ EPR ในการจัดการขยะหลายประเภทอีกด้วย (OECD, 2016) การเรียนรู้ประสบการณ์และบทเรียนการจัดการขยะบรรจุภัณฑ์ของเยอรมนีจะเป็นประโยชน์สำหรับประเทศไทยที่จะพัฒนาแนวทางและระบบบริหารจัดการขยะบรรจุภัณฑ์ให้มีประสิทธิภาพมากขึ้นต่อไป

2.1 กฎหมาย Packaging Ordinance 1991
ขยะบรรจุภัณฑ์คิดเป็นสัดส่วนถึงร้อยละ 50 ในเชิงปริมาณและร้อยละ 30 ในเชิงน้ำหนักของขยะมูลฝอยทั้งหมดในเยอรมนี (OECD, 1998) รัฐบาลท้องถิ่นประสบปัญหาการจัดหาสถานที่ฝังกลบและเตาเผาขยะเนื่องจากถูกประชาชนต่อต้าน ทำให้รัฐบาลเยอรมันหันมาเน้นเรื่องการลดและคัดแยกขยะเพื่อรีไซเคิลที่ต้นทางเพื่อลดปริมาณขยะที่ต้องส่งไปกำจัดโดยการดำเนินนโยบายส่งเสริมการจัดการขยะและได้ประกาศใช้พระราชบัญญัติว่าด้วยการหลีกเลี่ยง การรีไซเคิลและการกำจัดขยะ (Waste Avoidance, Recycling and Disposal Act) ในปีค.ศ. 1986 ซึ่งกฎหมายอยู่บนพื้นฐานของแนวคิดลำดับชั้นของการจัดการขยะอย่างยั่งยืน (Waste Management Hierarchy) และหลักการผู้ก่อมลพิษเป็นผู้จ่าย (Polluter Pay Principle) (OECD, 1998)

กฤษฎีกาว่าด้วยบรรจุภัณฑ์ (Packaging Ordinance) ได้กำหนดเป้าประสงค์สองเรื่องหลัก ได้แก่ 1) บรรจุภัณฑ์จะต้องถูกผลิตจากวัสดุที่เป็นมิตรกับสิ่งแวดล้อมและไม่เป็นอุปสรรคต่อการรีไซเคิล และ 2) จะต้องป้องกันหรือหลีกเลี่ยงไม่ให้เกิดขยะบรรจุภัณฑ์ด้วยการลดปริมาณวัสดุที่ใช้ในการผลิตบรรจุภัณฑ์ให้น้อยที่สุดเท่าที่จำเป็นในการปกป้องตัวสินค้าหรือเป็นบรรจุภัณฑ์ที่สามารถนำมาบรรจุหรือเติมใหม่ได้ (refillable) หรือสามารถนำกลับมาใช้ใหม่ (รีไซเคิล) ได้หากไม่สามารถนำมาบรรจุหรือเติมใหม่ได้

ผู้ที่มีหน้าที่รับผิดชอบตามกฎหมาย คือ ผู้ผลิตและผู้กระจายสินค้า โดยผู้ผลิต (Producer) ครอบคลุมทั้งผู้ที่ผลิตบรรจุภัณฑ์ (Packaging producer) และผู้ผลิตสินค้าที่บรรจุสินค้าในบรรจุภัณฑ์ (Final producer หรือ Filler หรือผู้ใช้บรรจุภัณฑ์) อย่างไรก็ดี เนื่องจากผู้ผลิตบรรจุภัณฑ์มีจำนวนมาก ในทางปฏิบัติ ผู้ผลิตสินค้า (เจ้าของแบรนด์) จะเป็นผู้รับผิดชอบหลักที่ต้องจ่ายค่าธรรมเนียมในการจัดการบรรจุภัณฑ์ให้กับองค์กรตัวแทนผู้ผลิต Duales System Deutschland (DSD) ค่าธรรมเนียมตามกฎหมายนี้คือค่าลิขสิทธิ์ในการใช้สัญลักษณ์ Green Dot (รูปที่ 1) ซึ่งผู้ผลิตที่เข้าร่วมและจ่ายค่าธรรมเนียมแล้วจะสามารถพิมพ์สัญลักษณ์ Green dot บนผลิตภัณฑ์ของตัวเองได้เพื่อแสดงว่าได้เข้าร่วมระบบ EPR ตามกฎหมายแล้ว1


ที่มา: https://www.pinterest.com/pin/447686019179875988/

1 กรณีที่เป็นร้านค้ารายย่อยที่ไม่ได้จำหน่ายสินค้าในบรรจุภัณฑ์ไว้ก่อน เช่น ร้านเบเกอรี่ และใช้ฟิลม์หรือแผ่นพลาสติกเป็นบรรจุภัณฑ์ห่ออาหารซึ่งไม่สามารถใส่สัญลักษณ์ Green Dot บนผลิตภัณฑ์ได้ ระบบ EPR จะใช้วิธีการสกรีนสัญลักษณ์บนขอบของม้วนแผ่นพลาสติก กรณีนี้ ผู้ผลิตบรรจุภัณฑ์เป็นผู้จ่ายค่าธรรมเนียมลิขสิทธิ์ Green Dot ราคาที่เพิ่มขึ้นของม้วนแผ่นพลาสติกจะสะท้อนต้นทุนในการจัดการขยะบรรจุภัณฑ์ดังกล่าว

การที่กฎหมายเปิดให้ DSD เป็นองค์กรตัวแทน (PRO) ของร้านค้าปลีกในการจัดการขยะบรรจุภัณฑ์ หาก DSD ไม่สามารถบรรลุเป้าหมายการเก็บรวบรวมและรีไซเคิลขยะบรรจุภัณฑ์ตามที่รัฐกำหนดได้ กฎหมายกำหนดให้รัฐสามารถยกเลิกระบบตัวแทนซึ่งจะมีผลให้ร้านค้าปลีกต้องรับผิดชอบเองซึ่งเป็นสิ่งที่ร้านค้าปลีกไม่ต้องการ ดังนั้น ร้านค้าปลีกเป็นผู้เล่นที่แข็งขันที่คอยติดตามประเมินผลการดำเนินงานของ DSD ทำให้เกิดการคานอำนาจระหว่างร้านค้าปลีก ผู้ผลิต และ DSD (OECD, 1998)

ในช่วงแรกของการดำเนินงาน องค์กร DSD มีความล่าช้าในการดำเนินงานเนื่องจากต้องทำสัญญากับรัฐบาลท้องถิ่นรวมทั้งสิ้น 546 ฉบับที่อยู่ในรัฐทั้ง 16 รัฐ ทำให้เกิดต้นทุนในการดำเนินการค่อนข้างสูง อีกทั้งตัวสัญญาจะกำหนดให้ DSD (ในนามผู้ผลิต) รับผิดชอบค่าใช้จ่ายทั้งหมดของรัฐบาลท้องถิ่นในการเก็บรวบรวมขยะบรรจุภัณฑ์รวมไปถึงค่าใช้จ่ายในการดำเนินกิจกรรมสื่อสารรณรงค์กับประชาชน2 ทำให้ DSD มีภาระค่าใช้จ่ายค่อนข้างสูงประกอบกับในช่วงแรกของการบังคับใช้กฎหมายในปีค.ศ. 1992 ประชาชนชาวเยอรมันให้ความร่วมมือต่อกฎหมายนี้เป็นอย่างมากพร้อมใจกันแยกขยะบรรจุภัณฑ์ส่งให้ระบบ EPR หรือ DSD แต่พบปัญหาว่า มีการแยกและทิ้งขยะที่อยู่นอกขอบเขตของ DSD ด้วย ปริมาณขยะบรรจุภัณฑ์ที่เข้าสู่ระบบการจัดการมีมากกว่าที่คาดการณ์ไว้ ทำให้เงินที่จัดเก็บจากผู้ผลิตไม่เพียงพอที่จะจ่ายค่าเก็บรวบรวมและรีไซเคิล

นอกจากนี้ ยังพบปัญหาที่ผู้ผลิตใช้บรรจุภัณฑ์ที่ติดตราสัญลักษณ์ Green Dot มากกว่าตัวเลขที่ลงทะเบียนไว้หรือมีผู้ผลิตที่ลักลอบติดตราสัญลักษณ์ Green Dot แต่ไม่ได้ร่วมจ่ายเงินค่าธรรมเนียมลิขสิทธิ์ให้กับ DSD ในปีค.ศ. 1993 DSD ประเมินว่า มีเพียงร้อยละ 60 ของบรรจุภัณฑ์ที่มีเครื่องหมาย Green Dot ที่ได้จ่ายค่าธรรมเนียมจริง ทำให้ DSD เกิดวิกฤติทางการเงินในช่วงปี ค.ศ.1993 กระทรวงสิ่งแวดล้อมจึงต้องเข้ามาช่วยจัดทำแผนฟื้นฟูโดยให้เงินกู้ชั่วคราวและเพิ่มมาตรการลดรายจ่ายโดยเจรจาต่อรองกับบริษัทผู้ให้บริการเก็บรวบรวมขยะและจัดการขยะและรัฐบาลท้องถิ่นที่เป็นคู่สัญญาให้ลดรายการค่าใช้จ่ายที่ไม่จำเป็นลง มีการเพิ่มเสถียรภาพทางการเงินโดยปรับเปลี่ยนวิธีการคิดค่าธรรมเนียมการใช้ลิขสิทธิ์ (licensing fee) การควบคุมการใช้สัญลักษณ์ Green Dot และเพิ่มจำนวนผู้ถือลิขสิทธิ์ รวมทั้งให้ผู้เก็บรวบรวมขยะเพิ่มความเข้มงวดในการดูแลการทิ้งขยะลงถังสีเหลืองที่ DSD ต้องเสียค่าใช้จ่าย เพื่อมิให้มีการทิ้งขยะที่รีไซเคิลไม่ได้ปะปนในถังสีเหลือง (รูปที่ 2)


ที่มา: Resch (2009)

OECD (1998) ได้ประเมินผลของการออกกฎหมาย Packaging Ordinance พบว่า กฎหมายนี้ช่วยให้ผู้ผลิตลดการใช้บรรจุภัณฑ์ที่ไม่จำเป็นลง ในช่วงปีแรก ๆ ที่ออกกฎหมาย ปริมาณบรรจุภัณฑ์ทั้งหมดลดลงไปประมาณ 1 ล้านตันต่อปี และพบว่า ผู้ผลิตได้เพิ่มสัดส่วนบรรจุภัณฑ์ที่บรรจุหรือเติมใหม่ได้ (refillable packaging) มีการปรับเปลี่ยนรูปร่างและขนาดของภาชนะที่ใส่ของเพื่อลดปริมาณการใช้ฟิล์มและบรรจุภัณฑ์ลง นอกจากนี้ ผลการดำเนินงานของระบบ EPR ตามกฎหมาย Packaging Ordinance ช่วยเพิ่มอัตราการรีไซเคิลขยะบรรจุภัณฑ์ประเภทต่าง ๆ ดังแสดงในตารางที่ 1 จะเห็นได้ว่า กลุ่มโลหะอลูมีเนียมและกระป๋องเหล็กมีการอัตราการรีไซเคิลเพิ่มขึ้นอย่างมาก ส่วนพลาสติกมีสัดส่วนการรีไซเคิลที่ต่ำกว่าประเภทอื่นแต่มีแนวโน้มสูงขึ้น ในปีค.ศ. 2006 สัดส่วนขยะบรรจุภัณฑ์ที่ถูกรีไซเคิลโดยเฉลี่ยอยู่ที่ร้อยละ 65.6 หากรวมสัดส่วนที่นำไปแปลงเป็นพลังงาน จะอยู่ที่ร้อยละ 78.8 (Resch, 2009)

  พลาสติก กระดาษ แก้ว อลูมีเนียม โลหะกระป๋อง ที่มา: GIZ (2018); Resch (2009)

OECD (1998) รายงานต้นทุนของระบบ DSD อยู่ที่ประมาณ 700 DM (358 ยูโร) ต่อตันซึ่งเป็นตัวเลขที่ค่อนข้างสูง โดยร้อยละ 80 ของค่าใช้จ่ายทั้งหมดเป็นค่าใช้จ่ายในการเก็บรวบรวม ขนส่งและแยกประเภท ระบบไม่จำเป็นต้องจ่ายค่ารีไซเคิลให้กับวัสดุประเภทแก้วและกระดาษ แต่ต้องจ่ายเงินอุดหนุนให้กับการรีไซเคิลบรรจุภัณฑ์พลาสติกคิดเป็นสัดส่วนร้อยละ 15 ของต้นทุนทั้งหมด เพื่อที่จะลดต้นทุนการบริหารจัดการ จำเป็นต้องลดต้นทุนในการรีไซเคิลพลาสติก DSD จึงได้เร่งพัฒนาเทคโนโลยีในการรีไซเคิลพลาสติก GIZ (2018) รายงานตัวเลขค่าธรรมเนียมในการจัดการขยะบรรจุภัณฑ์พลาสติกประมาณ 520 ยูโรต่อตันและกล่อง UHT อยู่ที่ 450 ยูโรต่อตัน การกำหนดค่าธรรมเนียมตามปริมาณช่วยกระตุ้นให้ผู้ผลิตลดการใช้วัสดุที่นำมาผลิตบรรจุภัณฑ์ลงและการกำหนดค่าธรรมเนียมแตกต่างไปตามความยากง่ายในการรีไซเคิลของวัสดุได้ช่วยกระตุ้นให้ผู้ผลิตลดการใช้พลาสติก PVC และวัสดุผสมลงอีกด้วย

ในปีค.ศ. 2017 รัฐบาลเยอรมันได้ออกกฎหมายบรรจุภัณฑ์ใหม่ คือ พระราชบัญญัติว่าด้วยบรรจุภัณฑ์ (German Packaging Act) หรือ VerpackG แทนที่ Packaging Ordinance (VerpackV) มีผลบังคับใช้ตั้งแต่วันที่ 1 มกราคม 2019 เป็นต้นมา โดยกฎหมายบรรจุภัณฑ์ฉบับใหม่ได้ปรับคำนิยามเรื่อง “บรรรจุภัณฑ์เพื่อจำหน่าย” (Sales packaging) ให้รวมถึงบรรจุภัณฑ์ที่ใช้ในการขนส่งสินค้าถึงผู้บริโภค (Shipping packaging) เพื่อให้กฎหมายนี้ครอบคลุมบรรจุภัณฑ์ที่ใช้ในธุรกิจค้าปลีกออนไลน์ด้วย

ทั้งนี้ ระบบขึ้นทะเบียนบรรจุภัณฑ์ (LUCID Packaging Register) จะเผยแพร่ข้อมูลบริษัทที่ได้ขึ้นทะเบียนไว้ ทำให้บริษัทต่าง ๆ สามารถสืบค้นได้ว่า บริษัทคู่แข่งของตนได้ขึ้นทะเบียนหรือยัง หากพบว่ายังไม่ได้ขึ้นทะเบียน สามารถแจ้งหน่วยงานภาครัฐเพื่อให้มีการส่งคำเตือนไปยังบริษัทคู่แข่งได้ การเพิ่มความโปร่งใสของระบบฐานข้อมูลผู้ผลิตและร้านค้าปลีกในระบบ EPR เป็นการสร้างกลไกที่ช่วยควบคุม Free riders ในระบบได้ รัฐบาลเยอรมนีคาดหวังว่าจะสามารถผลักดันให้บริษัทผู้ผลิตและร้านค้าปลีก จำนวนไม่น้อยกว่า 150,000 รายขึ้นทะเบียนและมีส่วนร่วมในระบบ EPR (Sunderdiek, 2019)


หมายเหตุ: Target today หมายถึงเป้าหมายในปีค.ศ. 1998
ที่มา: https://www.gruener-punkt.de/en/packaging-licensing/packaging-act.html

นอกจากระบบ EPR แล้ว เยอรมนียังมีการจัดการบรรจุภัณฑ์เครื่องดื่มด้วยระบบมัดจำคืนเงินด้วย โดยผู้ผลิตเครื่องดื่มได้ใช้ระบบมัดจำคืนเงินเชิงสมัครใจมานานแล้ว ตั้งแต่ปีค.ศ. 1929 บริษัทโคคาโคล่านำระบบมัดจำคืนเงินมาใช้เพื่อเรียกคืนขวดแก้วและขวดพลาสติก PET จากผู้บริโภค นำกลับมาทำความสะอาดแล้วเติมเครื่องดื่มใหม่ โดยสามารถเติมใหม่ได้ 50 ครั้งสำหรับขวดแก้ว และ 15 ครั้งสำหรับขวด PET แต่ด้วยราคาพลาสติกที่ถูกลง ทำให้ผู้ผลิตหันมาใช้บรรจุภัณฑ์แบบใช้ครั้งเดียวทิ้งสูงขึ้นเรื่อย ๆ  การใช้ขวดแก้วที่ใช้ซ้ำได้มีสัดส่วนลดลงเรื่อย ๆ จนน้อยกว่าร้อยละ 30 ในปีค.ศ. 1997 ด้วยเหตุนี้ รัฐบาลเยอรมันจึงได้มีการปรับปรุงแก้ไขกฎหมาย German Packaging Ordinance ในปีค.ศ. 2003 กำหนดให้มีระบบมัดจำคืนเงินสำหรับบรรจุภัณฑ์เครื่องดื่มที่ไม่สามารถเติมใหม่ได้หรือแบบใช้ครั้งเดียวทิ้ง โดยมีข้อยกเว้นสำหรับบรรจุภัณฑ์เครื่องดื่มน้ำผักและผลไม้ ผลิตภัณฑ์นม ไวน์ แอลกอฮอลล์ และบรรจุภัณฑ์ที่มีขนาดบรรจุน้อยกว่า 100 มิลลิลิตรและขนาดที่มากกว่า 3 ลิตร ในช่วงแรกที่รัฐบาลแก้ไขกฎหมายดังกล่าว กลุ่มอุตสาหกรรมผู้ผลิตและผู้ค้าปลีกพยายามล็อบบี้ที่จะไม่ให้มีระบบนี้ ถึงขั้นนำเรื่องฟ้องศาลรัฐธรรมนูญและศาลปกครองของสหพันธรัฐและสหภาพยุโรป แต่ศาลตัดสินให้รัฐบาลเยอรมนีชนะคดี (Resch, 2009) 

ร้านค้าปลีกถูกกำหนดให้รับคืนเฉพาะในส่วนที่ร้านค้าจำหน่าย ซูเปอร์มาร์เก็ตส่วนใหญ่จะมีการติดตั้งเครื่องรับคืนบรรจุภัณฑ์อัตโนมัติ (Reverse vending machine: RVM) ซึ่งมีการติดตั้งมากกว่า 40,000 เครื่องทั่วประเทศ ลูกค้าจะนำขวดบรรจุภัณฑ์ที่มีสัญลักษณ์ Pfand มาคืนที่เครื่อง RVM (รูปที่ 4) และจะได้รับใบเสร็จแสดงมูลค่าเงินคืนที่จะเปลี่ยนเป็นเงินสดหรือเป็นส่วนลดสำหรับการซื้อครั้งต่อไป ระบบการเก็บรวบรวมบรรจุภัณฑ์เครื่องดื่มในเยอรมนี ร้อยละ 80 ใช้เครื่องรับคืน RVM อีกร้อยละ 20 เป็นแบบรับคืนโดยตรงกับร้านค้าปลีกที่เปิดรับคืนโดยตรง


ที่มา: https://www.packagingnews.co.uk/features/comment/soapbox/carsten-schleeberger-look-german-model-deposit-return-scheme-07-09-2018; 
https://www.archer-relocation.com/how-to-recycle-in-germany/


ที่มา: https://www.interpack.com/en/TIGHTLY_PACKED/SECTORS/BEVERAGES_PACKAGING/News/Beverage_Packaging_more_transparency_for_returnable_and_disposable_packaging

เยอรมนีได้พัฒนาระบบการจัดการขยะโดยออกกฎหมายที่ใช้หลักการ EPR มาจัดการขยะบรรจุภัณฑ์ตั้งแต่ปีค.ศ. 1991 ควบคู่ไปกับระบบมัดจำคืนเงินบรรจุภัณฑ์ ระบบ EPR มีขอบเขตกว้างกว่าระบบมัดจำคืนเงินที่เน้นเฉพาะบรรจุภัณฑ์เครื่องดื่ม โดยบรรจุภัณฑ์เครื่องดื่มที่ไม่ได้อยู่ในระบบมัดจำคืนเงินก็จะต้องติดสัญลักษณ์ Green Dot เพื่อให้ผู้บริโภคทิ้งในถังสีเหลืองได้ ส่วนบรรจุภัณฑ์เครื่องดื่มภายใต้ระบบมัดจำคืนเงินจะติดสัญลักษณ์ Pfand ผู้บริโภคสามารถนำบรรจุภัณฑ์ไปส่งคืนที่ร้านค้าปลีกและได้รับเงินมัดจำคืน

ดาวน์โหลดบทความ (Download PDF)